[칼럼] 국회의 개헌특위가 고려해야 할 사항

이승우 가천대 명예교수

국회가 헌법개정특별위원회를 구성하고 활동을 시작했다. 특위는 지난주 현행 5년 단임 대통령제의 폐기에 대해서는 의견을 모은 것으로 알려졌다. 다만 아직도 4년 중임 대통령제에 미련을 가진 유력 대권주자가 있는 상황에서 다음과 같은 사항을 특위가 고려했으면 한다.

특위는 먼저 우리 정치현실(헌정)이 극단적 이념 대립 구도로 정착해가고 있고, 국민이 대의기관의 실정에 대하여 임기 동안 기다려주지 않게 되었다는 점을 인식해야 한다. 즉 노무현 정부 이후로 ‘탈권위주의’시대를 맞아 ‘불신임정국의 일상화’에 접어들었다는 것이다. 특히 지금의 탄핵정국은 대통령에 대한 불신임이 큼에도 불구하고 탄핵 이외의 해결책이 없어 정국불안이 길어지고 오랜 탄핵절차를 기다려야 한다는 문제점이 있다. 과거의 정략적 개헌합의와 달리 지금의 개헌논의가 진정성을 갖는 이유가 여기에 있다.

특위는 개헌논의의 방향을 개헌 필요성에서 찾아야 한다. 개헌논의의 필요성은 첫째, 앞서 지적한 ‘불신임정국의 일상화’에 따른 불신임 해소방법의 도입이 그 핵심이 된다. 둘째, 대통령제의 핵심 본질은 임기동안 불신임을 받음이 없이 안정적인 국정운영을 담보하는 제도인데 대통령제는 불가피하게 권력독점을 내포하게 되어 ‘제왕적 대통령제’로 나아가는 것에 있다. 혹자는 권력분산을 제도적으로 보장하면 된다고 하나, 미국을 제외하고 연방제도나 지방자치제도를 도입하고 있는 많은 대통령제 국가에서도 예외 없이 ‘제왕적 대통령제’로 운영되고 있다. 셋째, 대통령제는 ‘제왕적 대통령제’로 운영되는 결과 어느 나라에서나 지역주의(지역감정) 내지 종파주의를 낳는다. 대통령제는 필연적으로 권력독점 현상을 유발하고, 그것이 지역주의와 함께 불평등사회를 야기하는 근본원인이 된다. 우리사회의 끊임없는 영호남 대결정치의 원인이 여기에 있다. 넷째, 헌법규범도 사회발전과 더불어 변화되어야 하는데, 정보화시대를 넘어 제4차 산업혁명이 도래했다고 하는 지금 우리는 경제적 양극화를 해소할 수 있는 경제 질서와 정보화 사회에 맞는 기본권보장 질서를 요구하고 있다.

특위는 개헌의 방향과 관련하여 노무현 정부 이후 박근혜 정부에 이르기까지의 헌정불안의 요인이 헌법상 불신임제도의 부재에 있었음을 주목해야 한다. 특히 박근혜정부에 대해 불신임제도가 있었다면 이미 국민의 심판이 내려졌을 상황에서 우리 국민은 국정마비에 가까운 지루하고 혼란스런 탄핵절차를 8개월 이상 지켜봐야 한다. 한치 앞을 내다보기 어려운 국제환경 속에서 국가의 앞날이 염려되지 않을 수 없다. 따라서 특위는 ‘불신임정국의 일상화’를 인식하면서 대통령과 같은 대의기관에 대해 탄핵제도와 함께 불신임제도의 도입을 헌법 개정의 핵심사항으로 받아들여야 한다. 그것은 곧 의원내각제로의 전환을 의미하지만, 이원정부제의 경우도 직선의 대통령과 내각총리에 대하여 각각의 불신임제도를 받아들이면 문제는 없다. 또한 의원내각제이든 이원정부제이든 권력독점이 불가능하다는 점에서 지역주의나 종파주의를 극복할 수 있고, 그에 따른 불평등사회를 시정할 수 있으며 요즘 정치권에서 화두가 되고 있는 다당제를 전제로 ‘연정을 통한 협치’가 가능해진다.

그리고 특위는 북핵문제를 비롯한 남북문제가 초미의 관심사인 요즘 남북통일에 대비한 헌법 개정의 시급성을 인식해야 한다. 국민 모두가 평화로운 통일을 기대하지만, 급변사태에 따른 통일 가능성이 더욱 크다는 점에서 그러하다. 즉 갑자기 찾아온 동·서독 통일과정에서 보았듯이 남북합의에 의한 통일을 전제로 그에 필요한 가입조항, 경과규정, 북한의 재산권규정 등에 관한 규정 신설이 필요하다. 그것은 급변사태가 발생한 경우에도 더욱 유용하다.