[성공적인 지방분권, 스웨덴에서 배운다<상>] 3가지 광역·기초단체, 권리·의무 균형이 핵심

우르반 알리 스웨덴 국회의장 "지자체별로 주인의식 확고"
2개 형태 광역단체, 행정 및 서비스업무 분리...지역균형 발전위한 안전장치
기초자치단체 코뮌은 재정자립도 100%...대민서비스에 집중

지난 19일(현지시간) 스웨덴 스톡홀름을 방문한 심보균 행정안전부 차관이 스웨덴 국회를 방문해 어반 알린(Urban Ahlin) 국회의장과 스웨덴의 자치단체 구성 및 지방자치 지원체계 등에 대해 얘기를 나누고 기념촬영을 하고 있다./제공 = 행정안전부

연방제 수준의 지방분권을 추진하는 내용이 담긴 대통령 개헌안이 국회 문턱을 넘지 못하면서 정부의 국정과제인 지방분권 정책에 제동이 걸렸다. 정부는 지방자치법을 개정하고 국회에서 논의 중인 지방이양일괄법을 통해 지방분권에 속도를 내겠다는 방침이지만 중앙정부 의존도가 높은 국내 지방분권 체계를 변화시키는 것은 쉽지 않은 도전으로 인식되고 있다.

이에 아시아투데이는 지방분권의 선진사례로 꼽히는 스웨덴의 자치행정을 둘러보고 지방소멸·인구감소 등의 문제로 위기에 처한 국내 지자체의 나아갈 방향을 3회에 걸쳐 알아본다.[편집자 주]

스톡홀름/아시아투데이 박병일 기자 = 우리나라 지방자치제도는 1991년 본격적으로 실시됐지만 지방자립도 문제는 여전히 풀어야 할 과제로 남아 있다. 지방 스스로 모든 문제를 해결할 수 없는 법적 체계가 지방분권의 걸림돌이 되고 있기 때문이다. 반면 스웨덴은 수백년간 이어져 온 지방분권에 대한 국민적 이해를 바탕으로 헌법에 근거한 지방 행정과 재정 자립의 조화를 이뤄냈다.

어반 알린 스웨덴 국회의장은 지난 19일(현지시간) 스웨덴 스톡홀름 국회의사당에서 진행된 심보균 행정안전부 차관과의 면담에서 “스웨덴은 전통적으로 강력한 지역자치 분권의식을 가지고 있으며, 각 지자체가 본인들의 지역에 대한 주인의식을 가지고 있다”고 설명했다.

십자군 원정 당시 생겨난 교구를 기반으로 성장해 온 스웨덴의 지방분권체계는 행정과 정치·서비스가 완벽히 분리된 형태다. 스웨덴의 지방분권 핵심은 자치권(autonomy)과 보충성의 원리(Subsidiarity)로 요약된다.

이 중 보충성의 원리를 우리나라에 적용하는 것이 현재 법체계에서는 불가능하다. 보충성의 원리는 지자체의 의사결정권을 존중하고 중앙의 권한을 지방으로 분산하는 것을 의미한다. 현재 조례제정의 권한만을 갖고 있는 국내 지자체에 입법권을 갖게 하려는 정부의 노력도 보충성의 원리와 일맥상통한다.

스웨덴은 보충성의 원리에 내포된 ‘권리(자신들의 현안은 스스로 해결한다)’와 ‘의무(우리 일은 우리가 반드시 해야 한다)’의 가치를 행정체계에 녹여냈다. 이는 각 지자체의 재정자립 문제를 해결하는 열쇠라는 것이 스웨덴 현지 행정관료들의 설명이다. 재정확보를 지자체 스스로 책임지고, 스스로 사용할 곳을 찾는 것 뿐 아니라 재정이 악화돼 지자체가 파산에 직면하더라도 중앙의 도움 없이 지자체 스스로 해결방안을 모색하는 것을 의미한다.

이런 가치는 ‘스웨덴 민주주의는 지방자치를 통해 실현된다’는 스웨덴 헌법(1장 1절)에 명시돼 있다. 헌법에 근거해 스웨덴은 모든 자치단체 의사결정 권한은 선출된 의회가 갖고 있고, 시정 운영을 위한 세금 징수를 할 수 있다. 지난 3월 청와대가 제시했던 대통령 개헌안에 포함된 보충성의 원리도 이와 같은 개념이다.

스웨덴의 행정체계는 광역자치단체인 랜(LAN)과 란스팅(Landsting), 기초자치단체인 코뮌(Commune) 등 3가지 형태로 구성된다. 21개인 랜의 주요 임무는 도 단위 경제발전정책·건설·환경 등 국가균형 발전을 위한 행정업무다. 또 다른 형태의 광역단체인 란스팅(20개)은 도 단위의 주민서비스·교통 및 SOC·보건복지 등의 서비스 업무만 취급한다.

랜과 란스팅으로 구분해 행정과 서비스·정치 영역이 명확히 분리돼 있고, 이를 통해 강력한 지방분권 상황에서 발생할 수 있는 지역 균형 발전 문제를 해결하고 있다.

우리나라의 기초자치단체에 해당하는 코뮌(290개)은 △지역 사회복지서비스 △아동·장애인 서비스 △교육서비스 △상하수도 서비스 등 다양한 대민서비스를 담당한다. 헌법에 근거해 재정자립이 가능한 형태로 주택건설·분양도 직접 할 수 있다.

코뮌의 수입은 65%가 자체 세금으로 충당되고, 학교서비스와 관련된 정부지원금(13%)과 특별교부세(8.7%), 서비스를 통해 발생하는 수입(5.2%) 및 정부사업에서 나오는 임대료(3%) 등이다. 정부지원금이 필수적인 서비스에 들어가는 재원임을 고려하면 코뮌의 재정자립도는 사실상 100%다.

지방 권한은 지방에서 나온다는 의식이 깔려 있는 스웨덴과 달리 우리나라의 권한은 재정과 직결돼 있다. 올해 우리나라 지자체의 재정자립도는 53%에 불과하다.

심 차관은 “헌법에 기초해 오랜 시간을 거쳐 지방이 권한을 갖고 있는 스웨덴의 사례를 우리나라에 적용하는 것은 쉽지 않다”며 “하지만 법률 정비 등을 통해 우리 실정에 맞는 제도를 만들어 나갈 수 있을 것”이라고 설명했다.