[성공적인 지방분권, 스웨덴에서 배운다-<중>]수십년 간 일관성 있는 정책 시행이 성공의 밑거름

최연혁 스웨덴 린네대 교수"지방분권, 50~100년 이상 일관성있게 해야"
인구감소 등으로 인한 지방소멸, 지자체 재정에 악영향...행정구역 통폐합 필요
지역 특성 따른 효율성과 민주성이 스웨덴 지방정부의 가치

심보균 행정안전부 차관(왼쪽)이 지난 20일(현지시간) 스웨덴 재무부 청사를 방문해 재무부 공공행정관계관들과 지방자치와 공공행정분야에 대해 논의하고 있다./제공 = 행정안전부

“지방분권 정책, 50~100년 꾸준히 추진하는 것이 중요합니다.”

지난 19일(현지시간) 스웨덴 스톡홀름에서 만난 최연혁 스웨덴 린네대학교 정치학과 교수는 강력한 지방분권의 성공적인 도입과 관련해 “지역을 서비스 위주의 단위로 바꾸고 인구적정수에 맞춰 재정자립이 가능하게 행정구역을 통폐합해야 한다”며 이같이 강조했다.

일관성 있는 지방분권 정책을 바탕으로 이뤄지는 행정구역 통폐합은 최근 국내에서 급격하게 진행되고 있는 지방소멸과 도·농간 격차 문제를 해결하는 방안이 될 수 있다는 것이다. 실제로 우리나라의 전국 228개 지자체 가운데 3분의 1이상이 30년 후 사라질 수 있다는 전망이 나오고 있다. 우리나라 군단위 지차체의 재정자립도는 18.5%에 그쳐, 중앙정부의 지원없이는 버티기 힘든 상황이다.

고령화와 저출산의 영향으로 가속화되고 있는 지방소멸은 지방재정과 지역경제에 악영향을 미치기 때문이다. 지방소멸 현상은 안정적인 지방분권을 통한 지방경쟁력을 확보하기 힘들게 하는 주요 원인이 되고 있다.

스웨덴도 도·농 간 격차가 벌어지는 현상이 나타나고 있다. 도시가 성장하면서 서비스산업·교육 등이 도시에 집중되고 농촌지역에서는 상대적으로 고품질의 서비스를 받지 못하는 문제가 발생했다. 이에 스웨덴은 기초자치단체의 수를 지속적으로 통폐합했다. 바이킹시대 당시 2500개에 달하던 교구(敎區)를 갖고 있던 스웨덴은 1950년 행정구역 통폐합으로 290개의 코뮌(Commune)으로 정비됐다.

이런 통폐합은 인구 1000만명인 스웨덴에 있어 지방재정 확보를 위해서는 반드시 필요한 선택이었다. 행정구역 통폐합과 수십년간 개선된 지방분권정책은 도시와 농촌의 대민 서비스를 유사한 수준까지 끌어올렸고, 도시보다 상대적으로 세금을 적게 내는 농촌지역에 대한 스웨덴 국민들의 선호도를 높이는 결과를 가져왔다.

스웨덴의 지방분권은 오랜 시간을 거쳐 보완되며 발전해 왔다. 무엇보다 정치적으로 일관성 있는 정책을 이어오면서 지방분권 체계는 더욱 단단해졌다는 것이 전문가와 스웨덴 현지 관계자들의 설명이다.

스웨덴 헌법에서 자치구를 인정한 것은 1809년으로, 이후 1974년 헌법 개정을 통해 지방분권의 내용을 담았다. 이를 기초로 지속적인 지방분권을 강화해 왔다. 이 과정에서 스웨덴만의 정치체계도 한몫했다.

스웨덴은 의회민주주의 체계다. 1930년대 사회민주당이 집권한 이후 복지정책이 속도를 내고 지방분권 정책은 일관되게 추진됐다. 1970년대 조세부담률이 독일·영국보다 높아지면서 지방재정자립도는 더욱 탄탄해졌다. 그만큼 스웨덴의 지방분권 강화에는 국회의 역할이 크게 작용했다.

심보균 행정안전부 차관과 면담을 진행한 스웨덴 재무부 관계자는 “스웨덴은 선거를 통해 당선된 집권당 자체로 내각이 구성되며, 미국과 같이 대통령제처럼 입법·행정·사법이 분리되어 있는 개념이 아니어서 국회 자체가 국정운영까지 담당한다”고 설명했다.

스웨덴 지방분권의 가치는 효율성과 민주성으로 설명된다. 효율성이란 각 지역의 특성에 따라 정책을 실현할 수 있는 것을 의미한다. 이 때문에 같은 현안에 대해서도 다른 자치단체의 모범사례를 보면서 서로 상호 학습이 가능한 구조가 만들어진다.

민주성이란 모든 자치단체의 의사결정이 시민과 밀접한 방식으로 이뤄진다는 의미다. 개개 시민들의 요구에 밀접한 정책을 수립하기 위해 노력하고 정책의 영향력을 강화하는 것이다. 이를 통해 스웨덴은 지방분권·지방자치를 시행하는데 있어 지속적인 합의과정을 진행해 왔다.

한마디로 스웨덴의 지방분권은 지방의 자율성뿐 아니라 국민을 중심으로 중앙과 지방, 지방과 지방 간 합의 과정이 수십년 간 진행된 결과다.

스웨덴은 모든 의사결정이 합의로 이루어지고 있고 시민의 권리 및 의무에 관련된 의사결정은 내각이 일방적으로 내릴 수 없는 행정체계를 갖추고 있다. 독립된 행정기관들은 업무가 어떻게 수행되고 있는지 국민들이 감시할 수 있도록 정보접근권을 보장해 국민은 필요한 정책 내용을 확인하고 평가할 수 있게 돼 있다. 여기에 중앙의 간섭은 최소화하면서도 감독과 관리는 철저히 하는 시스템이 지방분권을 강화하고 발전하게 하는 역할을 했다.

스웨덴은 자치단체 보조금에 대한 강한 감독기능을 갖추고 있다. 포괄교부금의 경우 중앙정부가 통제하지 않지만, 지정보조금의 경우는 정부에서도 감시하는 구조다. 또 포괄교부금이라고 하더라도 법으로 부여받은 임무를 수행하는 것이기 때문에 지자체 자체적으로 감시하는 사례가 많이 나타난다.

최 교수는 “자율성과 자치능력이 있고, 국가정책이 지방을 제한하지 않는다”며 “지방정부의 자체감사 또한 잘 이뤄지는 구조다”라고 설명했다. 이어 “우리나라도 지자체에 대한 자체감사·행정감사를 철저하게 하는 시스템이 갖춰져야 한다”며 “광역·기초단체의 권한강화와 지자체의 건강성 유지를 위해 지속적인 노력이 필요하다”고 덧붙였다.