[김은경 칼럼] 농촌이 살아나기 위해서는 농지 이용의 자유가 필요하다!

이제는 농지규제 걷어낼 때 <3>

김은경 경기연구원 선임연구위원

한국에서 농촌은 쇠락하고 인적이 드문, 고령화와 저출산을 상징하는 공간이 되었다. '농업·농촌 및 식품산업 기본법'은 농업과 농촌의 공익기능으로 식량의 안정적 공급, 국토환경 및 자연경관의 보전, 수자원의 형성과 함양, 토양유실 및 홍수의 방지, 생태계의 보전, 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전 등을 규정하고 있다.

그러나 현실에서 보면 농촌은 곳곳에 휴경지가 산재해 있고 난개발이 되어 황폐해 보이고 경관도 아름답지 않고 자연재해의 피해도 도시에서보다 훨씬 더 크다. 농촌에 가면 전통과 문화를 경험한다고 생각하는 사람들도 많지 않다. 경직적인 농지규제로 인해 농촌의 자산인 농지조차 농촌의 발전을 위해 제대로 활용하지 못하고 있기 때문이다. 농지의 양적 보전에만 급급한 농지규제가 농촌을 피폐하게 만들었다. 일자리가 없어 사람들이 도시로 떠나 농지는 버려지고 농업은 영세하여 농촌은 고립된 섬처럼 되어 가고 있다.

농촌이든 도시든 사람이 살기 위해서는 일자리가 있어 안정적인 소득이 보장되어야 한다. 한국의 농가소득은 2013년 3452만4000원에서 2022년 4615만3000원으로 늘었다. 문제는 농촌을 지탱하는 농업소득은 2013년 1003만5000원에서 2022년 948만5000원으로 오히려 감소하여 농업소득률은 2013년 33%에서 2022년 27%로 줄었다. 반면 비경제활동으로 얻는 공적 또는 사적 보조금인 이전소득은 2013년 584만4000원에서 2022년 1524만5000원으로 2.6배 이상 늘어났다. 이제 농촌은 농업만으로 먹고살기가 어렵게 된 것이다. 이런 상황에서 경직적인 농지규제는 농민들을 빈곤의 늪에 빠지게 만들고 사람들이 농촌을 떠나게 만들고 있다.

농촌을 살리는 방법은 농촌을 사람이 살기 좋은 곳으로 만들어 사람을 끌어들이는 것이다. 농촌을 농업과 자연환경 보전만을 위한 공간이 아니라 삶의 질을 높이는 공간으로 인식해야 한다. 예를 들어 소득수준이 상대적으로 높은 도시민들이 농촌에 주택과 토지를 소유하고 농촌에서 영농활동을 하거나 여가를 보내면 농촌경제가 활성화되고 일자리가 창출된다. 농촌 주민들의 소득도 늘어나고 사람들이 모이니 필요한 인프라도 만들어진다. 농촌의 선순환 발전이 이루어지는 것이다. 문제는 농촌의 발전을 가로막고 있는 농지규제다.

먼저 도시민들이 농촌에 농지를 소유할 자유를 주어야 한다. 농촌에 대한 진입 장벽을 없애야 농촌에 사람이 들어오고 거주하면서 농촌경제가 살아날 수 있다. 갈수록 휴경지는 늘어가는데 농업인이 아닌 개인이 취미생활이나 여가 활동으로 마음대로 농지를 사서 주말·체험 영농을 하기도 쉽지 않다. 농지소유 면적을 소규모인 1000㎡ 미만으로 제한하고 있기 때문이다. 개인의 선호나 가족 규모에 따라 필요한 면적이 다른데 획일적으로 규제하는 것은 편법적인 난개발을 유발한다. 주말·체험 영농은 향후 귀농, 귀촌인구를 증가시키는 긍정적 효과를 가지며 농지거래를 활성화하고 지역경제의 발전에도 기여하므로 적극 권장되어야 한다.

그런데 최근에는 규제가 더욱 강화되어 주말·체험 영농계획서를 작성하게 만들어 도시민들이 농촌에 들어오는 것을 더욱 불편하게 만들었다. 복잡하고 불편한 행정절차를 만들어 정부가 나서서 농촌을 죽이고 있는 것이다. 농지투기를 막기 위해서는 기존의 많은 규제를 활용하면 충분한데, 획일적이고 기계적으로 행정 편의적 규제만 강화하여 행정으로 국민만 괴롭게 만들고 있다. 개인적인 주말·체험 영농으로 농지를 소유하는 경우 가족 수나 영농활동에 따라 농지소유 규제를 유연화하고 주말·체험 영농계획서 제도는 폐지해야 한다. 사후적 감독만 열심히 잘하면 된다.

농지취득규제도 개혁해야 한다. 행정 간소화와 디지털화로 인한 무서류 행정의 시대에 역행하는 농지취득자격증명제도는 개선되어야 한다. 복잡한 행정 서류작업과 과도한 영농계획서는 행정력 낭비뿐만 아니라 영농 경험이 부족한 사람들의 농지취득을 제약한다. 처음으로 영농을 하려는 사람의 경우 과다한 서류 작성은 영농을 기피하게 만들어 영농활동의 촉진이라는 목적에도 맞지 않는다. 모호하고 불투명한 이유로 인해 농지위원회의 심의를 거치는 경우 행정절차가 지연되어 대민 서비스는 더욱 나빠지고 농지 접근성도 제한한다. 영농목적만 명확하게 확인되는 경우 농지취득자격증명을 발급하면 된다.

농지전용 권한을 지자체에 대폭 이양하여 지방 여건에 맞도록 농지의 이용을 효율화하고 지역투자 유치를 위한 토지공급도 확대할 필요가 있다. 농업진흥지역의 해제 권한을 지방자치단체에 완전히 이양하고 해제 시 중앙정부의 승인 절차를 폐지하는 것이 지방분권의 정신에 부합한다. 핵심은 농촌 주민들의 의견이므로 이를 최대한 반영하여 농지전용을 합리적이고 계획적으로 추진해야 한다.

최근 논란이 되었던 농막 규제의 합리화도 시급하다. 농막은 농촌을 도시민들과 농촌 주민들이 상생하고 교류하는 공간으로 만들어 농촌의 가치를 높이면서 농촌경제 활성화에도 기여한다. 농막은 도시민이 주말에 휴식을 취할 수 있는 공간이자 인구가 줄고 있는 농촌에서 인구 유입시설의 역할을 하며 농촌의 토지 거래를 활성화하고 지역 상권을 살려준다.

농막에 대한 불법적인 증·개축과 편법 운영은 단속해야 한다. 그러나 과도한 농막 규제는 도시 중산층 삶의 질을 저하시키고 농촌 황폐화와 편법 행위를 촉발한다. 농막은 규제보다 이용자들의 불편을 해소하고 활용범위를 확대하여 농촌을 활성화하는 방향으로의 정책이 필요하다. 도시민들이 편리하게 이용할 수 있도록 농막은 단순히 농업용 기능이라는 범위를 넘어 여가와 휴식이라는 기능을 포함하도록 용도를 확대해야 한다.

농막 허용 면적을 확대하는 것도 필요하다. 농막의 설치나 이용규제는 완화하되 환경파괴, 불법 이용, 범죄예방 등을 위한 감시기능은 강화하고 농막 이용에 대한 개인의 책임성도 투명하게 강화해야 한다.

농촌의 기초 자산인 농지를 자유롭게 이용할 수 있게 해야 농촌 주민들 삶의 질을 높이고 농촌을 살릴 수 있다.

※본란의 칼럼은 본지 견해와 다를 수 있습니다.

김은경 (경기연구원 선임연구위원)