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1950년 6·25가 발발하고 북한군이 쾌속 남진하자 이승만 전 대통령은 더글러스 맥아더 당시 주일미군 사령관에게 속히 와서 한국군까지 지휘하면서 침략군을 막아달라고 요청하여 작전통제권은 미군에게 넘어갔고, 그 체제는 종전 후에도 지속되었다. 전쟁 재발을 막는 데 유리하다고 판단했기 때문이었다. 이후 1978년 한미연합사(CFC)가 창설되어 '작통권 공동 행사 체제'가 시작되었지만, 사령관이 미군 장성이기 때문에 여전히 미군이 작전통제권을 주도했다. 그러다가 1994년 한국군이 평시 작전통제권을 가져옴에 따라, 전쟁 발발 시에만 작동하는 현 '전시작전통제권(전작권) 체제'로 남았다.
이렇듯, 작전통제권은 미국이 한국의 뜻에 반하게 빼앗아간 것이 아니라 한국이 생존을 위해 넘긴 것이었기 때문에 '반환'이나 '환수'는 딱히 적절한 표현은 아닐 수 있다. 이후 문재인 정부에서는 '전작권 전환(transition)'이라는 표현을 사용했지만, 이 역시 혼선을 초래했다. 즉, 전작권이 '전환'되면 미군 장성이 지휘하는 한미 연합군을 한국 장성이 지휘하게 되는 것으로 오해하는 사람들이 생겨난 것이다. 게다가 일부 언론은 전작권 전환으로 연합사가 해체되어도 그 자리에 '미래연합사령부'를 만들어 한국군 대장이 사령관을 그리고 미군 대장이 부사령관을 맡게 되므로 '단일 지휘체제하 한미 연합군'은 유지되는 것처럼 보도했었다.
이런 해설에는 상당한 오해가 내포되어 있을 수 있다. 미군은 자국군을 외국에 보내 외국군의 지휘 하에 둔 적이 없으며, 앞으로도 없을 것이기 때문이다. 그래서 "단일 지휘체제가 유지되므로 괜찮다"라는 식으로 국민을 안심시키는 논리 그 자체가 모순에 가깝다. 그렇게 설득할 바에야 이설(異說)의 여지가 없는 단일 지휘체제를 가진 현 전작권 체제를 그냥 두면 될 일이기 때문이다. 요컨대 전작권 체제가 해체되면 한국군은 한국군이 그리고 미군은 미군이 지휘하게 되는 것으로 보는 것이 정설이며, 그러므로 '전작권 분리 문제'라고 하는 것이 올바른 표현일 것이다.
"전쟁이 나면 한국군 전체가 미군사령관의 지휘 하에 들어간다"고 말하는 것도 사실과 다르다. 유사시에도 수도방위사령부, 육군 제2작전사령부와 휘하의 제2 야전군, 각 군 본부, 특전사령부 휘하 1개 여단, 국군 방첩사, 국군정보사 등은 연합군에 속하지 않는다. 또한 작전통제권은 군 통수권의 일부일 뿐이다. 통상 '군사주권'이라고 하는 것은 군 통수권 또는 군 지휘권을 말하는데, 이는 행정지휘권, 군수지원권, 작전통제권 등 세 가지 권한으로 구성된다. 이 중 작전통제권은 군을 전투에 투입하는 용병(用兵) 권리이며, 군정(軍政) 또는 양병(養兵)에 해당하는 권한은 언제나 한국이 행사한다. 따라서 현 체제하에서는 전시(戰時)에 한해서 한미가 합의한 작전의 범위 내에서 미군 장성이 연합군의 작전통제권을 행사한다. 이를 두고 "한국의 군사주권은 미국에 있다"라고 한다면 심한 과장이며, 내용을 알면서 그렇게 주장하면 불순한 선동이 되고 만다.
결국 중요한 것은 전작권 분리를 논의하기에 앞서 면밀한 득실계산이 필요하다는 사실이다. 그동안 현 체제하에서 전쟁 발발 시 한국 방어책임의 한 축을 미국이 담당하는 상태에서 전투조직으로서의 한미연합사와 장비·보급품을 제공할 병참조직으로서의 유엔사 후방기지가 연결된 방위태세가 전쟁억제 장치로 훌륭하게 작동해 왔다. 따라서 이 체제를 해체하려 한다면 해체 시 발생할 수 있는 미군 자동개입 효력 및 전쟁억제력 약화, 주한미군 위상 하락, 추가적인 국방비 소요 등을 따져보고 그 손실을 메우고 남는 안보이익을 얻을 수 있음을 설명할 수 있어야 한다. 그러므로 "주권국의 자존심을 손상시킨다"는 논리로 현 체제의 해체를 주장하는 것은 삼가야 마땅하다. 국가 자존심이란 매우 중요한 것이지만 '전쟁 예방과 국가 생존'이라는 지고(至高)의 목표와 같은 레벨에 올려놓고 토론할 문제는 아니다. 나토(NATO)에서도 전쟁 발발 시 미군 장성이 나토군 사령관을 맡는다.
※본란의 칼럼은 본지 견해와 다를 수 있습니다.
김태우 한국군사문제연구원 핵안보연구실장
