FT 진단, 영국 ‘적시 공급’의 역습…비축·중복성 되살리기엔 비용 장벽

FT "정부 부처 위기 논의, 예방·억지 아닌 완화·적응에 초점"
"국가위험등록부 급성 위험 95건…상수도 붕괴·팬데믹·전국 정전 '재앙적' 분류"
국방비 GDP 대비 7%→2%대, 공공부문 순자산 G7 최고서 최하위

앤디 버넘 영국 총리와 부인 마리프랑스 반 힐(오른쪽 두번째)이 26일(현지시간) 영국 리버풀의 ACC 리버풀에서 열리는 노동당 전당대회에 참석하기 위해 도착하고 있다./AP^연합

영국 정부가 국가 회복력(resilience) 강화 필요성을 강조하는 가운데, 영국이 비용·효율 중심의 '적시 공급(just in time)'에서 비축과 중복성(redundancy)을 중시하는 '만일의 대비(just in case)'로 국가 운영 철학을 되돌려야 하는 상황에 직면했다고 영국 일간 파이낸셜타임스(FT)가 26일(현지시간) 분석했다.

냉전 이후 국방·전략 비축과 국내 생산 기반은 약화한 반면 식량·에너지·의약품의 해외 의존은 커졌고, 영국 정부 내부의 위기 대응 논의도 예방·억지가 아니라 완화·적응으로 옮겨가고 있다.

앤디 버넘 영국 총리와 부인 마리프랑스 반 힐이 26일(현지시간) 영국 북서부 리버풀에서 열리는 노동당 연례 전당대회에 참석하기 위해 도착하고 있다. 집권 노동당은 버넘 총리 취임 이후 처음 열리는 연례 전당대회에서 향후 현안 대응을 위한 구체적인 정책을 논의할 예정이다./AFP·연합

◇ 영국 국방장관, 회복력 '전국적 대화' 제기...정부 부처 논의, 예방·억지서 완화·적응으로

취임 52일째인 웨스 스트리팅 영국 국방장관은 휴가에서 돌아와 국민에게 양초를 갖고 있는지, 손전등을 어디에 두는지 아는지 물으며 "국가로서 우리의 회복력에 관한 전국적 대화"가 필요한 시점이라고 밝혔다고 FT는 전했다. 스트리팅 장관은 '러시아'·'추운 날씨'·'산불'을 막연하게 거론하고 전국적 정전 가능성을 언급했을 뿐, 이들 표현을 넘어서는 구체적 위협은 특정하지 않았다.

영국 지도층의 어조 자체가 달라진 배경에는 러시아가 유럽을 상대로 벌이는 하이브리드전과 더 습해진 겨울·극심한 폭염이 겹치는 상황이 있다. 특히 영국 정부 부처가 밀집한 런던 화이트홀(Whitehall) 내부의 비공개 논의는 이들 위협의 예방(prevention)이나 억지(deterrence)가 아니라 완화(mitigation)와 적응(adaptation)을 중심으로 이뤄지고 있다고 FT는 짚었다.

영국 코로나19 조사위원회가 2024년 영국이라는 국가가 "시민을 저버렸다"고 판단한 이후 회복력은 화이트홀의 유행어가 됐다. 공무원 조직은 회복력을 어려운 상황을 견디거나 빠르게 회복하는 능력이자, 위험을 앞질러 파악해 문제가 현실화하기 전에 대처하는 능력으로 정의한다.

공직 사회에는 새로운 회복력 위원회와 프로그램이 신설됐고, 러시아발 허위정보 대응을 목표로 한 조직은 앤디 버넘 총리가 이번 주 발표했다. 다만 이런 작업의 상당 부분이 정치권에서 외면받아 왔다고 한 고위 관리는 지적했다. 이 관리는 "이것이 바로 딥스테이트가 허공에 대고 비명을 지를 때 보게 되는 광경"이라고 말했다.

정부의 간판 문건인 국가위험등록부는 올해 '급성 위험(acute risks)' 95건과 '만성 위험(chronic risks)' 26건을 제시했다. FT에 따르면 영향 수준이 '재앙적(catastrophic)' 또는 '중대(significant)'로 분류된 위험은 26개이고, 이 가운데 재앙적 위험은 6개다. 상수도 기반시설 붕괴 또는 식수 공급 중단과 팬데믹은 발생 확률 5~25%, 전국적 정전은 1~5%의 재앙적 위험으로 각각 올랐고, 대규모 화학·생물·방사능·핵(CBRN) 공격과 민간 원자력 사고, 해외 원전 방사능 유출은 모두 0.2% 미만으로 제시됐다.

중대 위험 가운데 공공장소 테러 공격은 25% 초과, 우주 기반 서비스 교란·국가 데이터 인프라 장애·디지털 회복력 실패·극심한 우주기상·한파와 폭설·신종 감염병 발생·영국 우주 체계에 대한 의도적 방해는 각각 5~25%로 평가됐다. 다만 복수의 전문가는 이 등록부를 객관적 위험 평가 기준이라기보다 '가치판단의 집합(pool of value judgments)'에 가깝다고 진단했다.

영국노동당 관계자들이 26일(현지시간) 영국 북서부 리버풀에서 열리는 노동당 연례 전당대회를 앞두고 전시·홍보 부스를 설치하고 있다. 집권 노동당은 앤디 버넘 총리 취임 이후 처음 열리는 연례 전당대회에서 향후 현안 대응을 위한 구체적인 정책을 논의할 계획이다./AFP·연합

◇ 영국, 냉전기 병영 국가 해체...국방비 GDP 7%대→2%대·각료 재임 1.5년

이 같은 대비 부족은 냉전 종식 이후 국가 운영의 전제가 바뀐 결과라고 FT는 평가했다. 리처드 누지 영국 육군 예비역 중장은 "우리는 회복력을 갖추는 법을 잊어버렸다고 생각한다"며 "한때 우리는 회복력이 매우 강했지만, 이제는 더 이상 그렇지 않다고 본다"고 말했다.

영국은 1940년대 후반부터 소련의 위협에 대응하기 위한 비밀 국가 체제를 구축했고, 1950년대에는 폭격기·미사일·생물무기를 국내에서 생산했다. 역사가 데이비드 에저턴에 따르면 1950년대 중반 영국의 공공·민간 연구개발(R&D) 지출의 절반 이상이 '전쟁 국가(warfare state)'를 위해 쓰였다. 1980년대 서독에서 복무한 누지 전 중장은 당시 체제를 두고 "저장시설과 대안을 갖고 있어 한쪽이 작동하지 않으면 다른 쪽이 투입됐다"고 회고했다.

영국 국방 기획자들은 상상할 수 있는 최악의 결과에 대비하는 데 수십억 파운드(10억 파운드=1조8001억원)를 쓸 가치가 있다고 전제하고 40년 넘게 대비 태세를 유지했다. 소련이 붕괴하던 1991년 8월 29일 합동정보위원회(JIC) 의장이던 퍼시 크래독은 "우리는 전쟁을 치르지 않았다. 우리는 승리했다"며 '소련 공산당의 종말'을 위한 축배를 들었다.

이후 영국은 갈수록 복잡해진 공급망으로 식량과 난방을 조달했고, '적시 공급'이 '만일의 대비'를 대체해 '영국 주식회사(UK plc)'의 경영 철학으로 자리 잡았다. 2018~2020년 내각사무처장을 지낸 마크 세드윌은 "우리는 비용·효율에 최적화된 세계화 경제 모델을 전면적으로 선택했다"며 "최근 몇 년간 우리가 발견한 것은 이 순수한 세계화 모델에 취약성이 있다는 점"이라고 평가했다.

2011년 당시 내각사무처장이던 거스 오도널은 "내 일은 국가 후생이 아니라 세계 후생을 극대화하는 것이라고 생각한다"고 설명했다.

국가 자원 배분의 변화는 수치로도 확인된다. 국방비의 국내총생산(GDP) 대비 비중은 1960년 약 7%에서 1990년대 중반 3% 아래로 떨어진 뒤 최근에는 2%대에 머물고 있다고 FT가 세계은행(WB) 자료를 인용해 전했다. 정부 자산에서 부채를 뺀 공공부문 순자산(net public wealth)는 1970년대 국민소득 대비 1배를 웃돌며 주요 7개국(G7) 최고 수준이었으나 최근에는 마이너스 영역으로 내려가 최하위권을 기록했다. 총 정부부채를 차감하지 않은 지표에서도 영국은 최근 G7 가운데 가장 낮은 수준으로 나타났다.

정치적 불안정도 장기 대비를 가로막는 요인으로 지목됐다. 2014~2023년 영국 각료의 평균 재임 기간은 약 1.5년으로 FT가 제시한 17개국 가운데 가장 짧았다. 재임 기간이 가장 긴 국가는 스위스·룩셈부르크·독일 순이었다.

세드윌 전 내각사무처장은 "장기적 결정이 나오지 않는다"며 "공무원들이 끊임없이 장관에게 다시 브리핑하고 내일의 문제가 아니라 오늘의 문제를 제시해야 하는 탓에 시스템이 장관에게 조언하기 어려워한다"고 지적했다.

한 고위 관리는 "오늘날 국민 전체의 회복력은 당신의 할머니 세대보다 훨씬 떨어진다"고 말했다. 국가안보를 담당했던 한 전직 특별보좌관은 "오늘날 정부는 안정적이라고 느끼지 못한다"며 "정치 생명을 걸고 싸우는 취약한 정치인들은 생물안보 같은 문제에 관심을 두지 않는다"고 전했다.

영국 시위대가 26일(현지시간) 런던 도심에서 '투게더포더칠드런(togetherforthechildren)'이 주최한 행진에 참가해 대형 현수막을 들고 화이트홀 거리를 행진하고 있다./AFP·연합

◇ 영국, 식량·의약품·에너지 수입 의존 심화...제네릭 국내 생산 25%·페니실린 90% 중국산

세계화 모델로의 전환은 영국의 물자 조달 구조도 바꿔놓았다. 영국은 식량·철강·의약품·핵심 화학물질·가스·석유 수입 없이는 무장도, 식량 공급도, 난방도, 치료도 할 수 없는 상태이며 2024년 수출입 규모는 GDP의 약 63%에 달했다. 정부과학청(GOS)은 영국을 미국·일본·중국보다 무역 의존도가 높은 대규모 경제로 분류했고, 충격이 '더 잦고 더 큰 결과를 낳는' 방향으로 변하고 있다고 진단했다. 전문가들은 공급망 교란이 장기화할 경우 영국이 경제·사회 생활의 산업적 기반을 유지하지 못할 것이라고 내다봤다.

다만 FT는 영국의 무역 개방성이 낭비를 줄이고 효율성을 높여 영국을 세계에서 가장 부유한 국가 중 하나로 만들었다고 평가했다. 그러면서 탈세계화 시대에는 한때 강점이던 요소가 약점으로 바뀔 수 있다고 짚었다. 미리 대비하지 못한 탓에 영국은 회복력 측면에서 유럽의 후발주자가 되고 있다는 것이 FT의 분석이다. 영국은 독일·폴란드와 달리 대규모 전략 식량 비축분을 보유하고 있지 않다. 스웨덴은 냉전 이후 처음으로 지난해 비상 곡물 비축 재건에 착수했다.

의약품도 취약 분야로 꼽힌다. 국가대비위원회 보고서에 따르면 제네릭 의약품의 국내 생산 비중은 25%에 그친다. 올해 초 상원 국가회복력위원회는 영국 페니실린의 90%와 다른 항생제의 상당 부분이 중국에서 수입된다는 보고를 받았다. 에너지 부문에서 영국은 주요 연료를 모두 순수입하는 국가가 됐고, 산업용 에너지 비용이 유럽 최고 수준인 탓에 암모니아·황산 등 비료용 화학 원료 생산도 중단됐다. 세드윌 전 내각사무처장은 해저 케이블과 파이프라인에 의존하는 이 구조를 "에너지 시스템을 적시 공급 방식과 같은 형태로 운영하는 것"이라고 규정했다.

실제 대비 태세 점검 결과도 이런 취약성을 뒷받침한다. 국가감사원(NAO)은 2023년 실시된 대비 태세 훈련에서 정부가 전국적 정전 상황에서 식량·물 등 핵심 서비스를 유지하지 못할 것으로 나타났다고 이달 공개했다.

영국 시티세인트조지스대의 팀 랭 식품정책 명예교수는 2월 영국 소매 식품이 131개 물류센터를 거친다고 보고하면서 이들 시설이 적대적 드론·미사일 공격에 취약한 병목 지점이라고 평가했다. 해군 전문매체 네이벌테크놀로지는 2025년 기사에서 영국이 탄도·극초음속 미사일에 대한 전(全) 영역 방어를 수행할 수 없으며 영국 공군(RAF) 전투기가 러시아 공군에 대응할 수는 있어도 적대적 드론과 미사일에는 고전할 것이라고 보도했다.

물리적 회복력을 구성하는 조직과 인력도 부족하다. 킹스칼리지런던의 로드 손턴 러시아 국방·안보학 부교수는 영국이 다수 동급 국가와 달리 민방위 조직·준군사 경찰·주방위군을 보유하지 않았고, 미국 연방재난관리청(FEMA)에 해당하는 기구도 없다고 짚었다.

잉글랜드와 웨일스의 인구 10만명당 경찰관 수는 유럽 주요국 가운데 가장 적고, 전국소방서장협의회와 국방부는 심각한 인력 부족을 보고하고 있다. 영국은 건설 노동자·배관공·아크 용접공·케이블 접속 기술자도 부족한 상태이며 왕립공학한림원은 2030년까지 최대 150만명의 엔지니어가 모자랄 것으로 전망했다. 현재 엔지니어링 인력의 3분의 1가량은 향후 10년 내 은퇴할 것으로 예상된다.

문제는 과거로 되돌아가는 데 막대한 비용이 든다는 점이다. 손턴 부교수는 소련에 대비해 구축했던 민방위 체제의 비축물자, 즉 엔지니어가 '중복 설비(redundancies)'라고 부르는 자산이 이후 제거되고 매각됐다고 설명했다. 그는 "냉전기에 갖고 있던 종류의 기관과 시설, 자원을 다시 만들기 위해 돈을 쓰는 일로 되돌아가기는 이제 어렵다"고 말했다. 랭 교수는 "회복력의 핵심적인 경제 문제는 그것이 자본주의에 지금 하고 싶어 하지 않는 일을 요구한다는 점"이라고 진단했다.

웨스 스트리팅 영국 국방장관이 23일(현지시간) 영국 런던에서 열린 '영국 우주전력 콘퍼런스 2026'에서 기조연설을 하고 있다./AFP·연합

◇ 전문가들, 기후·분쟁 복합 충격 경고...2030년 엔지니어 최대 150만명 부족

이런 구조적 취약성을 둘러싼 평가는 엇갈린다. 일부 내부 인사는 지도층의 경고를 이미 방만한 국방 예산이나 환경 로비 조직의 몸집을 불리려는 종말론적 과시로 해석했다. 다른 인사들은 영국 국방 기득권층이 발트 지역에서의 러시아와의 지상전 위협을 확신하는 이유를 문제 삼으며 실제 위협은 이미 약화된 사회적 결속을 흔드는 심리전 공세라고 주장했다.

한 전직 각료는 과거의 병영 국가에 대한 향수를 두고 "원한다면 석기시대로 돌아가라, 거기서는 더 회복력 있는 사람들을 찾을 수 있을지도 모른다"고 비판했다.

반면 전문가들은 기후 충격과 분쟁 충격이 동시에 닥치는 시나리오를 우려한다. 팬데믹 기간 정부 비상사태 과학자문그룹(Sage) 위원이었던 이언 보이드 세인트앤드루스대 교수는 "대부분의 위험은 개별적으로 닥친다면 관리할 수 있지만, 지금 우리는 복수의 위협이 동시에 현실화할 수 있는 상황에 들어와 있다"고 평가했다. 보이드 교수는 관측 이래 가장 더웠던 올여름과 전국농민연맹(NFU)의 식량 부족 경고를 거론하면서 여름 폭염에 강력한 엘니뇨가 겹칠 경우 에너지·식량 생산 핵심 지역의 분쟁을 배경으로 '다중 곡창지대 실패'가 나타날 수 있다고 경고했다.

그는 "만성적 스트레스라는 맥락 안에서 급성 스트레스가 발생하고 있다"며 "결국 이는 시스템 붕괴를 수반하는 비선형 과정을 촉발할 것"이라고 전망했다. 엘니뇨가 국가안보를 위협할 수 있다는 우려는 에드 밀리밴드 영국 외무장관이 이번 주 미국 뉴욕 유엔총회에서 한 발표에도 포함됐다.

경고의 수위는 최근 몇 년 사이 눈에 띄게 높아졌다. 코로나19가 확산하던 2020년 3월 당시 총리실 수석보좌관이던 도미닉 커밍스는 헬렌 맥너마라 당시 내각차장에게 이 나라가 재앙으로 향하고 있으며 수천 명이 목숨을 잃게 될 것이라고 말했다.

영국이 처음으로 40도를 넘는 기온을 기록한 직후인 2022년 7월 페니 엔더스비 기상청장은 "우리의 생활 방식과 기반시설은 다가오는 것에 적응돼 있지 않다"고 경고했다. 리처드 나이턴 국방참모총장은 지난해 12월 "상황은 내가 경력을 쌓는 동안 알던 것보다 더 위험하다"고 지적했다.

코로나19 백신 조달을 이끌었던 벤처투자가 케이트 빙엄이 2021년 언급한 '개인적 실수와 비판에 대한 강박적 두려움, 주도권을 억누르는 집단사고와 위험 회피 문화'가 여전히 지도층의 발목을 잡고 있다고 FT는 분석했다.

그럼에도 남은 강점으로는 이타적인 시민이 꼽힌다. 정부 넛지 유닛(Nudge Unit) 공동 설립자인 행동과학자 사이먼 루다는 "정부는 팬데믹 기간 국민을 과소평가했다"며 "사람들은 옳은 일을 잘 해냈다"고 말했다.

지난달 공개된 정부 조사에서 영국인들은 재난 시 이웃을 돕겠다는 의사를 압도적으로 밝혔고, 위기에서 자신의 지역이 '함께 뭉칠 것'이라고 믿는 것으로 나타났다.

FT는 사회학자 울리히 벡이 '편재하는 위험(omnipresent risk)'에 대한 반응으로 제시한 부정·무관심·변혁 가운데 영국의 지도자와 전문가들이 더 이상 부정이나 무관심 단계에 머물러 있지 않으며, 이제 변혁이 과제로 남았다고 관측했다.

FT는 이 과제가 시민들에게 양초 몇 개를 사두고 손전등의 위치를 확인하라고 권고하는 것보다 훨씬 어려울 수 있다고 지적했다.