“하도급 단계 줄이자”…주계약자 공동도급 법제화 ‘재점화’

공공발주 연평균 17건→7.8건으로 급감
2020년 규정 개정 뒤 활용도 크게 하락세
세 차례 연장 합의 두고 업계 입장 엇갈려

6일 오전 서울 국회 의원회관에서 열린 '주계약자 공동도급제도 개선방안 토론회'에서 참석자들이 기념촬영을 하고 있다. (앞줄 왼쪽부터) 남승헌 대한기계설비건설협회 상임부회장, 김승기 대한기계설비산업연구원장, 장영수 대한설비공학회 회장, 김남근 국회의원, 허용주 대한기계설비건설협회장, 지종철 대한전문건설협회 상임부회장./김다빈 기자

종합건설업체와 전문건설업체가 공동수급체를 꾸려 발주자와 직접 계약하는 '주계약자 공동도급제도'를 상시 제도로 전환하고 이를 건설산업기본법에 명문화해야 한다는 업계 목소리가 커지고 있다. 불법 하도급을 줄이고 적정 공사비를 확보하는 동시에 건설 품질과 안전을 높일 수 있다는 이유에서다. 갈수록 세분화·전문화되는 전문건설업계 위상을 높이는 데도 도움이 될 수 있다는 분석이다.

반면 종합건설업계는 세 차례에 걸친 제도 연장 과정에서 업계 간 합의가 있었던 만큼 법제화에 신중한 입장이다. 제도 상시화가 업역 갈등으로 번지지 않으면서 현장에 안착할 수 있는 접점을 찾는 논의가 연말까지 이어질 전망이다.

대한기계설비건설협회와 대한전문건설협회, 더불어민주당 을지로위원회 등은 6일 서울 여의도 국회 의원회관에서 '건설산업 다단계 하도급 구조, 어떻게 바꿀 것인가? 주계약자 공동도급제도 개선 방안 토론회'를 열었다.

주계약자 공동도급제도는 2009년 국가계약법 체계에 도입된 뒤 10여년간 공공공사에서 활용돼 왔다. 종합건설업체가 주계약자가 되고 전문건설업체가 공동수급체 구성원으로 참여해 발주자와 직접 계약하는 방식이다. 하도급 단계를 줄여 전문건설업체가 공사비와 공사과정에 직접 참여할 수 있다는 점이 특징이다.

하지만 2020년 12월 공동계약운용요령이 개정된 뒤 활용도가 급격히 떨어졌다. 대한건설정책연구원 분석에 따르면 2016~2020년 연평균 17.0건이던 주계약자 공동도급 발주는 2021~2025년 7.8건으로 약 54% 줄었다.

현재 운영 중인 '주계약자 관리 방식에 의한 공동도급 특례 운용 기준'도 올해 12월 31일 일몰을 앞두고 있다. 일몰이 도래하면 제도를 뒷받침하는 법적·행정적 근거가 사라질 수 있어 정책 공백에 대한 우려도 나온다.

이날 토론회는 이런 상황에서 제도 활용도를 높이고 법적 근거를 명확히 하는 방안을 논의하기 위해 마련됐다. 더불어민주당 을지로위원회와 국회 국토교통위원회 소속 김남근 의원, 대한전문건설협회, 대한기계설비건설협회가 공동 주최했다. 또 현장에는 김남근·민병덕 더불어민주당 의원도 참석했다.

조훈제 대한기계설비건설협회 정책본부장이 6일 서울 국회 의원회관에서 열린 '주계약자 공동도급제도 개선방안 토론회' 패널토론에서 발언하고 있다./김다빈 기자

주제 발표에 나선 연구진은 제도 활용이 부진한 원인이 법 자체보다 하위 규범에 있다고 진단했다. 진상기 대한기계설비산업연구원 수석연구위원은 "주계약자 공동도급은 건설산업기본법과 국가계약법, 같은 법 시행령 등에 이미 근거가 마련돼 있지만 행정 내규와 절차상 하위 규정을 거치면서 취지가 왜곡돼 현장에서 제대로 작동하지 않고 있다"고 지적했다.

진 연구위원은 이어 "행정규칙이 상위법 취지를 제한하는 구조를 바로잡기 위해서는 절차를 정하는 하위 규정이 아니라 실체법인 건설산업기본법을 개정해야 한다"고 제언했다. 제도를 한시적인 특례로 운영하기보다 법률에 근거를 명확히 둬 예측 가능성을 높여야 한다는 취지다.

다만 종합건설업과 전문건설업 간 업역을 둘러싼 입장차가 여전해 제도 상시화를 놓고 우려도 나온다. 주계약자 공동도급이 전문건설업체를 과도하게 보호하는 장치로 작용할 수 있다는 주장이다. 이날 패널 토론에서도 제도 상시화와 법제화를 두고 업계 의견이 엇갈렸다.

종합건설업계를 대표하는 대한건설협회는 신중론을 폈다. 김영희 대한건설협회 본부장은 "이번 특례 연장은 3개 단체가 협의해 '더 논의하지 않겠다'고 합의한 것인데도 지금 또 연장 이야기를 거론하고 있다"며 "다단계 하도급 문제는 이 제도만으로 해결되지 않고 임금체불 개선 효과도 크지 않을 것"이라고 말했다.

반면 연구기관과 법률 전문가는 법제화 필요성에 힘을 실었다. 최수정 중소벤처기업연구원 정책연구본부장은 "일몰 연장이 세 차례나 이뤄졌다는 것 자체가 상시적인 수요가 있다는 증거일 수 있다"며 "일몰이 연장된다면 상시화 논의도 함께 이뤄져야 한다"고 했다.

이창현 법무법인 혜명 변호사도 "입법을 통한 해결이 가장 효율적일 것"이라며 "시행령에 이미 근거가 있어 건산법에 담더라도 문제될 소지가 크지 않다"고 내다봤다.

이에 따라 주계약자 공동도급제 일몰 연장 여부와 상시화 논의는 연말까지 팽팽하게 이어질 전망이다.

김기용 국토교통부 건설정책과장은 이날 "일몰 연장 여부는 연구기관 공식 데이터를 토대로 정책 공백이 생기지 않도록 기획재정부와 협의해 결정하겠다"고 밝혔다.