초광역권 키우기만 해선 부족…“필수의료·돌봄 보장체계 갖춰야”

행정연구원 "초광역협약, 단순 사업 벗어나 국가기능 보장으로 확대해야"
구역 통합·재정지원 한계…국가 최소기준과 인력·예산 패키지 필요
집행률 평가 탈피…응급실 도착·돌봄 공백 등 체감 지표로 전환

서울 송파구 잠실광역환승센터 인근 교차로에서 광역버스들이 운행하고 있다. /연합뉴스

정부가 5극 3특을 중심으로 초광역권 육성에 속도를 내고 있지만 행정구역 확대와 협력사업 지원만으로는 지역의 필수서비스 격차를 해소하기 어렵다는 지적이 나온다. 초광역특별협약에 필수의료·돌봄·재난대응 등의 최소 보장기준과 국가·지방정부의 책임을 명시하는 방식으로 제도를 보완해야 한다는 제안이다.

19일 한국행정연구원이 발간한 이슈페이퍼 '더 큰 행정단위는 더 강한 국가역량을 만드는가?: 초광역특별협약의 국가기능 보장협약화 방안'에 따르면 현행 초광역특별협약은 국가와 지방자치단체, 민간이 초광역협력사업을 공동 추진하는 장치로 설계돼 있다. 최근 지방분권균형발전법 개정으로 초광역특별협약과 초광역특별계정이 제도화되면서 권역 단위 사업의 재정지원 기반도 마련됐다.

문제는 협약의 초점이 여전히 '사업 추진'에 맞춰져 있다는 점이다. 필수의료나 돌봄, 재난대응 등이 협약 대상에 포함될 수는 있지만 국가가 어느 수준까지 서비스를 보장하고 기준 미달 시 누가 책임질지는 구체화되지 않았다.

권한만 지방에 넘겨서도 해결되기 어렵다. 필수의료·재난대응·돌봄처럼 여러 기관과 재원이 얽힌 분야는 재정과 인력, 시설이 함께 뒷받침돼야 한다. 반대로 중앙정부가 사업과 평가기준을 일률적으로 설계하면 지방정부가 단순 집행자에 머물 수 있다.

이 때문에 초광역특별협약을 단순 사업협약에서 '국가기능 보장협약'으로 확대하는 방안이 대안으로 제시된다. 필수의료·재난대응·광역교통·통합돌봄·공공보건 등에 대해 국가가 최소 보장수준을 정하고 권역별 여건에 맞게 이를 달성하도록 하는 방식이다.

윤영근 한국행정연구원 정부조직디자인센터 연구위원은 "국가는 필수기능의 최소 보장기준을 제시하고, 권역책임주체는 지역 조건에 맞는 운영계획을 수립해야 한다"며 "국가는 그 실행에 필요한 제도·재정·권한을 함께 보장하는 구조가 돼야 한다"고 말했다.

이를 위해 협약에는 국가기준과 권역별 수요·공급 진단, 필요한 인력·시설 규모, 권한·재정 지원책 등을 함께 담을 필요가 있다. 성과도 사업비 집행률이나 투자 규모보다 응급의료 접근시간, 분만·소아 진료 공백, 돌봄 공백 기간, 재난대응 도착시간 등 주민 체감 지표를 중심으로 평가하는 방안이 제시됐다.

필수의료는 대표적인 적용 분야다. 의대 정원과 건강보험 수가, 병상 규제 등 핵심 권한은 중앙정부에 있지만 실제 의료 공백은 지역에서 발생한다. 국가가 응급·분만·소아·심뇌혈관 등의 최소 기준을 정하면 권역은 의료수요와 이동시간 등을 분석해 필요한 전문의와 병상, 응급실, 이송체계를 마련하고 국가는 재정·제도·인력을 지원하는 방식이다.

향후 관건은 초광역특별협약의 하위법령과 운영지침을 얼마나 구체적으로 설계하느냐다. 연구원은 협약을 성장산업형·광역인프라형·필수기능 보장형·취약권역 보완형 등으로 구분하고 필수기능 분야에는 국가기준과 권한·재정 패키지, 주민 체감 성과지표, 기준 미달 시 보완조치를 담을 필요가 있다고 제안했다.

윤 연구위원은 "더 큰 행정단위와 더 많은 협력사업이 곧바로 더 강한 국가역량을 의미하지는 않는다"며 "초광역권 정책의 성패는 초광역특별협약을 사업협약을 넘어 국가기능 보장협약으로 확장하는 데 있다"고 강조했다.